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香港金管局前总裁指政府过去10年"守财奴"政策不合时宜

2019-10-09 14:57:55 来源:开心     编辑:[db:作者]
香港金管局前总裁指政府过去10年"守财奴"政策不合时宜 / 2 years ago香港金管局前总裁指政府过去10年"守财奴"政策不合时宜3 分钟阅读路透香港8月3日 - 香港金融管理局前总裁、现任行政会议成员任志刚周四发表网志称,过去10年香港一直录得庞大财政盈余,同时亦经历有史以来偏低的经济增长;但过去10年,政府一直采取"守财奴"政策,导致大量盈余出现,拖着经济后腿,可说是稳健有余,进取不足,亦不合时宜。 他指出,政府财政拖经济后腿效应(fiscal drag)是一个复杂的问题,不是每个政府的财政部门可以完全掌控。但在编制财政预算案时,理应理解、预测及处理以下两方面的影响︰(1)在收入方面,因税制的累进与通胀的互动而带来的额外收入;和(2)在开支方面,因现金定额拨款制度和日益严重的港式"拉布",而为开支带来的额外约束。 以下为网志全文: 对1997年后,香港的公共财政管理有兴趣的读者,都可能知道《基本法》第107条有以下规定: 「香港特别行政区的财政预算以量入为出为原则,力求收支平衡,避免赤字,并与本地生产总值的增长率相适应。」 骤眼看来,《基本法》第107条的信息就是要审慎管理香港的公共财政,意思十分清晰,大家亦会赞成。当中更列明了,例如「以量入为出为原则」或「避免赤字」等非常重要的要求,但并没有引起社会及学界的广泛争议。原因可能是大家觉得只要香港没有出现财赤,特区政府在香港公共财政的管理上便算是恪守了《基本法》第107条。虽然有关条文列明要「力求收支平衡」,但事实上,过去10年香港一直录得庞大财政盈余,却并未惹起市民大众关注,只有一些批评财政司司长「估错数」或是「守财奴」的微言。 然而,《基本法》第107条的内容其实是非常值得社会各界关注,需要提出的问题包括:特区政府有否符合有关规定和有否好好利用《基本法》第107条的框架内容,推动大众利益?事实上,香港在过去10年经历有史以来偏低的经济增长,相信香港人都强烈希望政府能投资未来,为香港的经济注入新动力。但过去10年,政府一直采取「守财奴」政策,导致大量盈余出现,拖着经济后腿,可说是稳健有余,进取不足,亦不合时宜。 当然,政府财政拖经济后腿效应(fiscal drag)是一个复杂的问题,不是每个政府的财政部门可以完全掌控。但在编制财政预算案时,理应理解、预测及处理以下两方面的影响︰(1)在收入方面,因税制的累进与通胀的互动而带来的额外收入;和(2)在开支方面,因现金定额拨款制度和日益严重的港式拉布,而为开支带来的额外约束。所以,社会各界对《基本法》第107条拥有更深入和更广泛的了解,将会对香港迈步发展非常重要,而了解的角度可以从四方面着手。 第一,从比较容易及没有争议的「时间」角度︰基本上,从来没有规定要特区政府每年都达至没有赤字的平衡预算。合理的做法,应该是在一个经济周期中达至收支平衡。不过,监于香港是一个外向型经济,经常面对外来的经济及金融冲击,要界定一个经济周期的时间长短相当困难。故此,在编制每一个年度的财政预算案时,便需要以务实的态度和适当的弹性,审时度势,作出最佳的经济周期性判断,而判断中所涉及的理论基础更要透明公开,让市民大众明白。 第二,从财政「预算与实况」的角度︰预算是事前的安排,实况则是年度完结后的结果。即使有任何良好的意愿,世事从来都可能出人意表,甚或事与愿违。《基本法》第107条所指的是财政预算而非实况,原因就是在财政年度内可能出现许多意想不到的事情,影响公共财政。因此,判断是否符合《基本法》第107条,应该从预算的角度出发,而不是从实况去评论。然而,两者无可避免最终会有差异,但程度的大小就反映出准备财政预算工作过程中的严谨程度,有关当局要着力研究,有需要便作出改善,增强预算的准确度。 第三,从《基本法》第107条的「概念与具体」性质的角度︰《基本法》第107条属概念性质而不是具体规定,例如以量入为出为「原则」、「力求」收支平衡和「避免」赤字。当然,审慎管理香港的公共财政是必要的。但遵守「原则」不等于墨守成规;「力求」不排除力有不逮;「避免」亦不代表不能发生。《基本法》第107条并没有禁止逆周期的财政赤字,特别是能与同周期内的财政盈余相抵消;此外亦没有禁止特区政府适时处理香港经济结构问题,例如要暂用赤字预算去积极投资香港未来,提高生产力,将经济增长和政府收入带上新台阶,以便在人口老化增加财政负担时,仍能达至未来财政收支平衡。 第四,从《基本法》第107条的「财政预算……与本地生产总值的增长率相适应」的角度︰这一点最重要,但遗憾地,经常被人忽略及误解。这一个描述经常被理解为政府的支出与收入要与本地生产总值同步增长,或政府的支出应限制于本地生产总值的一个固定比例,例如20%。这些解释都不正确。否则,《基本法》第107条早就如此直接表述了。 我们在理解《基本法》第107条的这一个表述时,最重要是要知道财政预算是以金额计算来表达,是一个「量」的概念;而本地生产总值增长率则是以速度计算作陈述,是一个「速」的概念。当一个用「量」计算的指标要与另一个用「速」计算的指标「相适应」时,明显地是基于两者之间有互动关系。条文使用「相适应」而非「同步」,当中充满智慧,反映出在这些文字思考时已兼顾到要运用财政政策作出宏观经济管理。说个简单的比喻,以驾驶汽车为例子︰当汽车行得太慢,便需要「踩油」;当汽车行得太快,便需要「收油」。换句话说,当经济增长速度太慢,便需要增加政府开支、减税和作出赤字预算;而当经济增长速度太快,便可以用相反的财政政策。 让我再补充一点。有些人可能会指出,香港作为一个高度外向型的经济,运用积极的财政政策宏调经济的效用,会低于其他相对不如香港般外向的经济体。无疑,高度依赖进口只会为公共开支带来低乘数效应。但让我引用《新帕尔格雷夫经济学大辞典》有关「财政姿态」(fiscal stance)的阐述:「至少在第一阶段而言,通常有一个普遍趋势,就是公共开支会较私营开支涉及较少进口项目。假如在评估财政政策对经济影响时不考虑这个因素,而相关政策又非常集中于扩张公共支出或减少税收,那幺便可能出现政策扭曲长期需求效用的情况。」此外,透过扩张性的财政预算以加快经济增长,不论是作为逆周期的措施,或是应对低于正常增长的结构性问题的安排,都可以优先考虑那些具有较高乘数效应及提升生产力作用的项目。倘若忧虑经常性开支增长过大,亦可以优先考虑那些对经常性开支影响较低的项目。 特区新任政府的「财政新哲学」中,有关「把握机遇,投资未来」的愿景,令我非常鼓舞。我并非律师,不敢轻率演绎法律条文。但我曾经从70年代中开始,协助历任财政司预备年度财政预算案及协助起草撰写预算案演辞的工作,有接近20年的时间,是内部团队的成员,更有机会在《基本法》第107条条文起草时,表达我的意见。因此,我就《基本法》第107条提出以上观点,供各界参考。(完) 记者 梁慧仪; 审校 张喜良

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